En
este momento los empleados y las empleadas públicas se deben preguntar por qué
el Tribunal Supremo declaró inconstitucional la reforma del Sistema de Retiro
de Maestros (SRM) y validó la reforma del Sistema de Retiro del gobierno
central. Entender la diferencia no es
sencillo; sobre todo porque tanto la reforma como los intereses afectados son
muy similares por no decir iguales.[1] Además del sabor a injusticia que deja en la
boca de cualquiera que se tope con ambas decisiones. En las próximas líneas trataré de esbozar un
resumen de los fundamentos que el Tribunal dio en uno y en otro caso y cómo los
logró distinguir. Posiblemente no cambie
el sinsabor a injusticia pero dé unas pistas que nos permitan comprender el quid del asunto.
En
el caso de la reforma del Sistema de Retiro central la Opinión el Tribunal fue Per Curiam. Sin embargo, por las voces disidentes,
sabemos que fue una votación 5-4 donde la mayoría estuvo compuesta por el
otrora Juez Presidente, Federico Hernández Denton, la hoy designada Jueza
Presidenta, Liana Fiol Matta, los Jueces
Asociados Martínez Torres, Feliberti Cintrón y la Juez Asociada Rodríguez
Rodríguez. La minoría por su parte,
estuvo compuesta por la Jueza Asociada Pabón Charneco y los Jueces Asociados
Kolthoff Caraballo, Rivera García y Estrella Martínez.[2]
Por
su parte, en el caso sobre la reforma del SRM el Juez Feliberti Cintrón no
participó por estar inhibido y la otrora minoría en Trinidad v. ELA incorporó
el voto del Juez Asociado Martínez Torres y se convirtió en mayoría. La Opinión del Tribunal casualmente estuvo a
cargo de Martínez Torres quien en la vista oral dejó entrever por sus preguntas
la posibilidad de votar a favor de la inconstitucionalidad de la medida.
En
ambos casos los demandantes solicitaron que las reformas se declararan
inconstitucionales por ser contrarias a la prohibición constitucional sobre
menoscabo de obligaciones contractuales.
Dado a que la protección constitucional no es absoluta, el Tribunal ha
desarrollado dos formas de análisis que dependerán de que el Estado sea –o no-
parte en el contrato que se ve menoscabado por la legislación propuesta. Cuando el Estado es parte, el Tribunal se ve
compelido a hacer un examen más estricto que cuando la legislación menoscaba
obligaciones contractuales entre partes privadas.
El
análisis consiste en determinar, en primer lugar, si entre el Estado y la parte
que reclama existe una obligación contractual.
Si se responde en la afirmativa esa primera pregunta, lo próximo es
determinar si la legislación propuesta constituye un menoscabo sustancial de la
obligación contractual. Es decir, el menoscabo debe frustrar la razón misma del
contrato y las expectativas de la parte sobre la prestación a recibir. Así, cuando la legislación menoscaba
sustancialmente un contrato donde el Estado es parte, el Tribunal deberá
determinar si la medida adoptada por la Asamblea Legislativa es necesaria para
alcanzar un fin importante del Estado.
Esto último es importante porque, tanto la importancia del fin como el
nexo entre la medida y su propósito deben ser mayores a los ordinariamente
utilizados en casos de medidas económicas.
De esta manera, cuando se trata de una reforma a un sistema público de
pensiones, el fin importante del Estado tiene que ser adelantar la solvencia
actuarial del sistema que pretende reformar.
Aunque en el análisis no se le confiere una deferencia absoluta a la
Asamblea Legislativa sobre la razonabilidad y necesidad de la medida, se le
confiere alguna deferencia. En este
sentido, la parte demandante tiene el peso de la prueba a la hora de demostrar
que la medida es irrazonable e innecesaria.
En
el caso de la reforma del Sistema de Retiro Central el Tribunal, utilizando el
análisis constitucional de arriba, se determinó que los cambios realizados al
Sistema, aunque menoscababan las obligaciones contractuales entre las partes,
eran razonables y necesarios para adelantar su solvencia actuarial. Para fundamentar su análisis, la mayoría del
Tribunal utilizó la Exposición de Motivos de la Ley 3-2013.[3] Básicamente, sostuvo que de la misma
legislación se desprendía que la medida era razonable y necesaria para evitar
el colapso del sistema y la degradación del crédito.[4] Asimismo, concluyó que la parte demandante
sólo había alegado de manera general la existencia de medidas menos onerosas
para atender la solvencia actuarial del sistema y que ésta falló a la hora de
demostrar cómo dichas medidas se llevarían a cabo y de qué forma adelantarían
la solvencia actuarial. Finalmente,
concluyó que dado a que la demandante no probó lo anterior, no correspondía
hacer una determinación de novo sobre
las onerosidad de las medidas alternas y validó la constitucionalidad de la
reforma.
En
el caso de la reforma del SRM el Tribunal realizó el mismo análisis que utilizó
en la reforma del Sistema de Retiro central pero llegó a un resultado
diferente. En este caso, con tracto
procesal diferente al del caso del Sistema de Retiro central, las partes
estipularon tanto la existencia de un contrato válido entre el Estado y los maestros
y maestras como su menoscabo sustancial.
Parte de las alegaciones de los maestros y de las maestras consistieron
en sostener que la reforma provocaría el retiro inmediato de alrededor de siete
mil maestros y maestras y que, por tanto, lejos de adelantar la solvencia
actuarial del sistema, acabaría con sus activos y provocaría su colapso. En apoyo a sus contenciones la parte
demandante presentó dos informes periciales que explicaban la alegación. El Estado, por su parte, presentó un informe
actuarial del año 2012 y una opinión de Milliman, quien preparó el informe, de
enero de 2014. Según el Tribunal, la
prueba presentada por el Estado no evaluó el impacto que tendría sobre la salud
actuarial del sistema el retiro de los aproximadamente siete mil maestros y
maestras que al momento de la adjudicación cumplían con los requisitos para
retirarse. De esta manera, determinó que de la prueba presentada por los
maestros y maestras, y no refutada por el Estado, se desprendía diáfanamente
que la medida adoptada no sirve a la salud actuarial del sistema y, por tanto,
es irrazonable. Hecha la determinación
de irrazonabilidad, el Tribunal entendió que no era necesario analizar si
existían medidas menos onerosas para alcanzar el fin importante propuesto y
declaró inconstitucional la mayor parte de la Ley 160-2013.
Como
se puede apreciar, la diferencia entre uno y otro caso se basa en la evidencia
presentada para probar que las medidas no eran razonables. En el caso de los
empleados públicos, el Tribunal utilizó la exposición de motivos de la Ley
3-2013 para determinar la razonabilidad de la medida. Una vez se determinó que la medida era
razonable le correspondía a la parte demandante probar que existían otras
medidas menos onerosas para alcanzar la solvencia actuarial del sistema. El Tribunal entendió que los demandantes no
lograron demostrar que existían medidas menos onerosas y cómo éstas se
llevarían a cabo y declaró constitucional los cambios hechos por la Asamblea
Legislativa. A diferencia del Sistema de
Retiro central, el Tribunal determinó a base de los informes presentados que,
en el caso del SRM, la Ley 160-2013 no era razonable toda vez que en lugar de
adelantar la solvencia actuarial del sistema acrecentaba la crisis al no haber
considerado el impacto del retiro en masa de maestros y maestras. Nótese que en este segundo caso no fue
necesario analizar si la parte demandante probó que existían medidas menos
onerosas para atender la crisis estructural del sistema porque los informes
demostraron que la medida no alcanzaría el fin propuesto.
Es
importante notar que fue sólo un voto el que determinó la constitucionalidad de
la reforma del Sistema de Retiro Central y la inconstitucionalidad de la
reforma del SRM. Existen quienes plantean
que la declaración de inconstitucionalidad responde exclusivamente a criterios
político-partidistas y que existe una gran inconsistencia entre la validación
de la política pública del Estado durante el cuatrienio pasado y este. Esa afirmación está enmarcada en la crisis de
legitimidad que enfrenta el Tribunal Supremo actualmente. Donde criterios que pudieran considerarse
exógenos al Derecho son considerados como fundamentos para inclinar la balanza
hacia uno u otro lado dependiendo de la controversia. Y es que, como proponía
Érika en “¿Quién
dice neutralidad? Yo digo derechos”, ahí radica el hecho fundamental por el
cual se sugería que las vacantes al Supremo se llenaran por jueces y juezas
cuya trayectoria profesional estuviese enmarcada en el ámbito de la defensa de
los derechos y que la ciudadanía participe activamente del proceso de selección.
Por último, pienso que debemos tener en
cuenta que, dada las Opiniones de Conformidad emitidas en el caso de SRM, no
existe un criterio unánime en cuanto al análisis a realizarse cuando existe un
menoscabo contractual de esta magnitud y el Estado es parte contratante. Debemos seguirle la pista, porque en épocas
de crisis fiscal y económica las políticas públicas tienen a acortar derechos y
beneficios laborales en general pero particularmente aquellos que cobijan a los
trabajadores y a las trabajadoras del sector público.
Es por ello que en este caso, más allá de las
especulaciones sobre las racionales que la mayoría del Tribunal pueda tener para
decidir de esta forma, de que la previa degradación a chatarra de las obligaciones generales de Puerto Rico y de que no coincido del todo con el escrutinio
constitucional utilizado, es importante destacar el hecho de que la soga de
tres hilos no haya logrado extenderse y estrangular a los maestros y a las
maestras como lo hizo con los empleados y empleadas públicas del gobierno
central. Asociación
de Maestros, et al. v. Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et al.,
Op. Conf., Estrella , J. “El
derecho a [la] pensión de retiro por años de servicio del empleado público [y
de la empleada pública] tiene un respetable contenido ético y moral y
constituye un seguro de dignidad para el hombre o la mujer que habiendo
dedicado al servicio público sus años fecundos, no debe encontrarse en la etapa
final de su vida en el desamparo, o convertido en carga de parientes o del
Estado”. Trinidad
Hernández y otros v. ELA y otros, 2013 TSPR 73, Op. Dis., Estrella Martínez, J.
(citas internas omitidas) (énfasis en el original).
[1] Para un excelente análisis y resumen
tanto de la Opinión del Tribunal como de las conformidades y disidencias le
remito a el
“Fallo del Supremo y las Políticas de austeridad” de la Profa. Érika
Fontánez Torres.
[4] La Opinión del Tribunal en el caso Trinidad
Hernández y otros v. ELA y otros, 2013 TSPR 73 , se emitió el 24 de
junio de 2013. El crédito de la Isla fue
declarado chatarra por Standard & Poor’s el 4 de febrero de 2014.